Udržitelná výstavba a stavební předpisy

V souvislosti s aktuálními změnami v oblasti právních předpisů upravujících technické požadavky na výrobky, došlo k výraznému posílení principů udržitelné výstavby s cílem jejich prosazení ve stavební praxi. Změny v  této oblasti byly vyvolány přijetím nového nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 305/2011 ze dne 9. března 2011, kterým se stanoví harmonizované podmínky pro uvádění stavebních výrobků na trh a jeho následným začleněním do národního právního řádu. Podrobnější informaci o tomto faktu přinesl Bulletin č. 1/2011. V návaznosti na nové úpravy a účinnost citovaného nařízení zákonem č. 100/2013 Sb.   byla provedena potřebná změna zákona č.  22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Podrobnosti o novele č. 100/2013 Sb. byly publikovány v Bulletinu č. 2/2013.

Pro oživení si připomeňme některá základní fakta. Nový předpis je v praxi zkráceně označován jako nařízení EP a Rady (EU) č. 305/2011 o stavebních výrobcích nebo zkratkou CPR – Construction Products Regulation (dále jen „Nařízení“). Ruší a nahrazuje dřívější směrnici Rady 89/106/EHS o stavebních výrobcích (Construction Products Direction – CPD), jejíž principy v otázce základních požadavků na vlastnosti stavby jsou implementovány v některých národních stavebních předpisech. Jedná se například o stavební zákon, vyhlášku MMR č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby a její „pražskou“ verzi č. 26/1999 Sb. HMP, nařízení vlády č. 163/2002 Sb., kterým se stanoví technické požadavky na vybrané stavební výrobky a další. Nařízení vstoupilo v platnost dne 24. dubna 2011, jeho účinnost nabíhala postupně a v plném znění je účinné k datu 1. července 2013. Nařízení bylo přijato za účelem zjednodušení a vyjasnění stávajícího právního rámce pro uvádění stavebních výrobků na vnitřní trh EU, zvýšení transparentnosti a účinnosti stávajících opatření v dané oblasti. Předmětem Nařízení je zejména stanovení pravidel pro uvádění stavebních výrobků na trh a jejich označování CE, stanovení pravidel pro formulování vlastností stavebních výrobků v nedílném vztahu k požadovaným vlastnostem stavby, posílení významu pojmu „prohlášení o vlastnostech“ jako prostředku pro poskytování přesných a spolehlivých informací o vlastnostech stavebních výrobků, vymezení povinnosti hospodářských subjektů, dozor nad trhem a další.

Nařízení je obecně závazným právním předpisem Evropské unie, má přednost před vnitrostátní právní úpravou a je přímo použitelné ve všech členských státech se shodným datem účinnosti. V praxi to znamená, že se do národního právního řádu „přebírá“ překladem úplného znění. Za účelem bezkonfliktního uplatňování Nařízení v národním prostředí bylo nutné odstranit ustanovení právních předpisů, která s ním byla v rozporu. Nezbytná adaptace v daném ohledu byla provedena již výše zmíněnou novelou č. 100/2013 Sb., s účinností 10.5.2013.

Významnou změnou, která se mimo jiné dotkne i předpisů o technických požadavcích na stavby, je úprava a doplnění Nařízení v části, která stanoví základní požadavky na vlastnosti stavby (příloha č. 1). Stávající soubor šesti základních požadavků na stavby, který přinesla dřívější směrnice o stavebních výrobcích, je ve stavební praxi uplatňován již řadu let a je transponován v některých stavebních předpisech (viz výše). Soubor  zmíněných požadavků je zaměřen na otázky bezpečnosti, ochrany zdraví, životního prostředí a konkretizuje prvky veřejného zájmu s vazbou na kvalitu stavby. Jmenovitě se jedná o mechanickou odolnost a stabilitu, požární bezpečnost, hygienu, ochranu zdraví a životního prostředí, bezpečnost a přístupnost při užívání, ochranu proti hluku, úsporu energie a tepla. K definici a uplatňování základních požadavků je nutno doplnit, že stavby jako celek i jejich jednotlivé části musí vyhovovat zamýšlenému použití a citované požadavky musí být plněny po celou dobu ekonomicky přiměřené životnosti stavby při zajišťování běžné údržby. Uvedený výčet šesti základních požadavků Nařízení přejímá pouze s drobnými změnami. Nicméně zásadní změnou v této části je doplnění nové samostatné položky zaměřené na posílení ochrany zdraví a životního prostředí. Doplněný, tzv. „sedmý“ požadavek se týká udržitelného využívání přírodních zdrojů, výhledově ovlivní řadu předpisů pro navrhování a provádění staveb a jeho obsah je následující:

„Stavba musí být navržena, provedena a zbourána takovým způsobem, aby bylo zajištěno udržitelné použití přírodních zdrojů a zejména:

a)                 recyklovatelnost staveb, použitých materiálů a částí po zbourání

b)                 trvanlivost staveb

c)                  použití surovin a druhotných materiálů šetrných k životnímu prostředí při stavbě.“

Z definice tohoto požadavku je zřejmé, že zapadá do rámce udržitelného rozvoje a udržitelné výstavby a prolíná se základními požadavky zdravotního charakteru, životního prostředí, úspory energie a ochrany tepla.

 

Cílem udržitelné výstavby je snaha o zmírňování negativních vlivů staveb na člověka a životní prostředí. Současný tradiční přístup při navrhování staveb převážně vychází ze zásady maximálního ekonomického efektu bez výraznějšího ohledu na dopady na životní prostředí. Soustřeďuje se zejména na kvalitu konstrukčního řešení, efektivnost nákladů a čas potřebný na realizaci stavby a rovněž reaguje na požadavky stavebníka. Naproti tomu základní principy a cíle udržitelné výstavby preferují význam omezování negativních environmentálních vlivů staveb při současné vyváženosti dalších souvisejících aspektů, a to ekonomických, sociálních a kulturních.

K obsahu zmíněných aspektů, resp. kritérií lze uvést:

–       Environmentální kritéria související s výstavbou a provozováním budov a zahrnují zejména spotřebu zdrojů surovin a energie, spotřebu kvalitní vody, množství produkovaných odpadů, zatížení prostředí hlukem a další.

–       Sociální kritéria zahrnují například zajištění technické kvality vnitřního prostředí, funkční kvalitu, bezpečnost při užívání stavby, kvalitu vnějšího prostředí a další.

–       Ekonomická kritéria zahrnují náklady na realizaci stavby, včetně celkových nákladů životního cyklu stavby, včetně jejího pozemku a blízkého okolí.

–       Technická kritéria úzce souvisí s naplněním požadavků předchozích skupin a jsou v nich do určité míry obsažena. Zahrnují zejména základní požadavky na stavební konstrukce z hlediska zajištění jejich bezpečnosti, spolehlivosti a kvality vnitřního prostředí budov.

Cesta k realizaci udržitelné výstavby je zaměřena na hledání a uplatňování nových principů při navrhování  budov z pohledu konstrukčního a dispozičního uspořádání, využití nových materiálů a technologií jejich zpracování, nových technologií výstavby a dalších souvisejících prvků. Vývoj v oblasti pozemních staveb se především orientuje na zvyšování energetické účinnosti staveb, efektivnější využívání zdrojů surovin včetně vody, na omezování množství škodlivých emisí a odpadů. Přitom pro architektonické, konstrukční a technologické řešení návrhu a realizace je kladen důraz na zajištění vysoké funkční kvality v rámci celého životního cyklu stavby, včetně její údržby a oprav při současném zachování architektonické a konstrukční a variability.

K  uplatnění nového, výše prezentovaného „sedmého“ základního požadavku na stavby v právních předpisech pro navrhování staveb, byla v rámci Sekce pro technické předpisy ve výstavbě České společnosti pro stavební právo dne 11.10.2013 uskutečněna odborná diskuse za účasti zástupců MMR, MPO,  Magistrátu HMP, Fakulty stavební ČVUT, TZÚS,  SIA ČR – Rada výstavy, Strojírenského zkušebního ústavu Brno a ČSpSP. Téma schůzky bylo zaměřeno na rozsah a aplikaci základních požadavků na stavby v právních předpisech se soustředěním na řešení otázek udržitelné výstavby v praxi ČR a také v některých členských státech EU (Francie, SRN, Rakousko). Předmět diskuse se týkal následující ch okruhů:

–       Vymezení podmínek, kterými se stanoví požadavky na stavební výrobky v integrální  vazbě na požadované vlastnosti staveb, významně ovlivňuje širokou oblast stavební praxe. Stavební zákon a jeho prováděcí předpisy ukládají projektantovi a zhotoviteli stavby řadu povinností v souvislosti se základními požadavky na vlastnosti staveb, zejména z hlediska jejich bezpečnosti, spolehlivosti, ochrany zdraví, životního prostředí a další. V praxi však projektant ani zhotovitel nemá k naplnění stanovených požadavků dostatečné podklady a pomůcky, které by mu účinně umožnily v rámci standardního vymezení zakázky takový problém řešit a zcela naplnit. Jako možný nástroj pro kvalitní uplatňování technických předpisů v praxi bylo doporučeno podpořit návrh pro zpracování aplikačních dokumentů (specifikací), které jsou běžným nástrojem pro kvalitní uplatňování technických předpisů v praxi v některých členských státech EU (např. guidelines v Rakousku, approved documents – schválené dokumenty  v UK).

–       Pokud jde o vzájemnou vazbu předpisů pro posuzování vlastností výrobků a navrhování staveb je v procesu výstavby významné nařízení vlády č. 163/2002 Sb., kterým se stanoví technické požadavky na vybrané stavební výrobky. Avšak nejedná se o dostatečně provázaný nástroj s oblastí navrhování staveb. Jednou z možností propojení obou sfér je rozšíření citovaného nařízení do oblasti zabudování a použití stavebních výrobků a možnosti, aby stavební výrobky byly posuzovány komplexně, v souladu s národními stavebními předpisy (stavebním zákonem a jeho prováděcími předpisy), včetně vhodnosti pro jejich určené použití ve stavbě. Komplexně provázané formulování tohoto nařízení by mohlo významně přispět k bezpečnosti staveb a k ochraně koncového uživatele, tj. stavebníka a uživatele staveb. Bylo by proto vhodné koordinovat pojetí  MPO z hlediska předpisů pro posuzování výrobků s pohledem MMR v návaznosti na podmínky stavebního zákona a povinnosti, které stanoví pro stavebníka, projektanta a dodavatele.

–       Neméně významná je vazba na zákon o veřejných zakázkách. V současném znění tento předpis nevytváří dostatečný prostor pro posouzení kvality a způsob zabudování stavebních výrobků do stavby.  Jeví se nezbytné promítnout podmínky stanovené právním předpisem pro výrobky do posuzování zadání a dodávek projektů a staveb jako jedno z kritérií pro výběr vhodné nabídky. Možným nástrojem pro účely tohoto zákona je dále aplikace podmínek bezpečné stavby, která je základem pro posuzování staveb a stanovení jejich pojistné náročnosti (úspěšná zahraniční zkušenost). Zákon o veřejných zakázkách stanoví pro zadavatele vybrat ekonomicky optimální řešení a stanovit kritéria takového výběru. V procesu posuzování projektu a stavby však nejde jen o pořizovací cenu stavby, ale jde i o její kvalitu, zejména bezpečnost, spolehlivost a trvanlivost, od které jsou následně odvozovány náklady na provoz a údržbu. Zákon sám přitom z hlediska posloupnosti investičního procesu se zaměřuje na podmínky stanovení minimální ceny pro jednotlivé fáze přípravy a realizace stavby a přitom opomíjí efektivnost konečného „výrobku“, to je komplexních nákladů na pořízení, provozování stavby a celkovou životnost. Lze konstatovat, že ve stávající podobě zákon nevytváří prostor pro uplatnění posouzení kvality a způsobu zabudování jednotlivých výrobků do stavby, s konečným cílem výsledné kvality stavby. V současné praxi chybí zdůvodněná kriteria, která by motivovala stavebníky, například k využívání dostupné databáze výrobků s deklarací k „sedmého“ (environmentálního) požadavku, větší míře využívání výrobků a konstrukcí s garantovanou recyklovatelností.

–       K ověřování vlastností stavebních výrobků byla dále diskutována upravená pravidla a metodiky pro uvádění stavebních výrobků na vnitřní trh EU, zejména pokud jde o prohlášení o vlastnostech, označení CE, povinnosti hospodářských subjektů, harmonizované technické specifikace, činnost oznámených subjektů, výrobců a další. K praktickému uplatnění  „sedmého“ požadavku bylo konstatováno, že jeho konkrétní aplikace není dosud promítnuta do žádné platné harmonizované technické specifikace. Z tohoto důvodu dosud Evropská komise a členské státy EU „sedmý“ požadavek neregulují. Přesto některé státy (Francie, SRN) přijaly národní opatření k environmentální deklaraci. Pro účely ověřování environmentálních vlastností výrobků lze v současné době dobrovolně využít metodiky a nástrojů EPD (Environmentální prohlášení o výrobku – Environmental Product Declaration) a LCA (analýza životního cyklu).

–       V souvislosti s nosným tématem schůzky byla zmíněna aktivita Evropské komise pro realizaci cílů uvedených ve sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě „Strategie pro udržitelnou konkurenceschopnost odvětví stavebnictví a jeho podniků“ (Sdělení Komise „Stavebnictví 2020“). Pro praktickou realizaci cílů Sdělení Komise založila pět tematických skupin. Jedním z připravovaných výstupů EK (za podpory činnosti TG 3 „Udržitelné využívání přírodních zdrojů“) bude nově připravované Sdělení Komise o udržitelných budovách. K tématu udržitelných budov vyhlásila EK veřejnou konzultaci, uzavřenou na počátku října 2013. Komise obdržela 250 dotazníků, které pro ni budou klíčovým zdrojem informací. Z předběžného vyhodnocení vyplývá mj., že většina vyhodnocených odpovědí doporučuje přijmout pravidla pro udržitelné budovy na evropské úrovni, nikoliv jen na národní nebo regionální. Uveřejnění Sdělení Komise o udržitelných budovách se předpokládá na jaře 2014 a bude mj. obsahovat doporučení a pravidla pro sjednocení postupů v této oblasti v rámci členských států EU. Komise v současné době připravuje založení expertní skupiny pro „sedmý“ základní požadavek, výše citovaného nařízení EP a Rady (EU) č. 305/2011, s cílem shromáždit informace z členských států o regulaci v této oblasti a získat více informací, které umožní lepší porozumění dané problematiky a konsolidovanou znalost pro přijetí budoucích opatření.

Závěrem bylo konstatováno, že „sedmý“ základní požadavek pro  udržitelné využívání přírodních zdrojů zatím není vymezen, není dosud promítnut do žádné harmonizované technické specifikace, tj.  harmonizované normy nebo evropského technického schválení. Pro transpozici tohoto požadavku do národních právních předpisů pro navrhování staveb nejsou v současné době k dispozici dostatečné podklady.  Pro konkrétní promítnutí „sedmého“ požadavku do relevantních předpisů, s ohledem na jeho obsahovou náročnost a šíři uplatnění, je proto doporučeno založit pracovní skupinu složenou z odborníků oblastí, kterých se daná problematika týká a přihlédnout k závěrům a doporučením připravovaného Sdělení Komise o udržitelných budovách.

J. Víchová, listopad 2013

Print Friendly, PDF & Email