Nález Ústavního soudu ze dne 26. května 2009 vyhlášený pod č. 241/2009 Sb.

(Bulletin Stavební právo 3/2009)

K návrhu veřejného ochránce práv  na zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb, alt. na zrušení některých  ustanovení vyhlášky        

 

Ve čtvrtém čísle Bulletinu z minulého roku byla podána informace o vyhlášce Ministerstva vnitra č.  23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb,  která nabyla účinnosti dne 1. 7. 2008.  Vyhláška je  prováděcím předpisem k zákonu č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění zákona č. 186/2006 Sb., který sjednocuje technické podmínky požární ochrany při navrhování, provádění a užívání staveb,  a doplňuje v této oblasti  technické požadavky na výstavbu uvedené v prováděcích vyhláškách ke stavebnímu zákonu.   Základní technické požadavky na stavby tvoří  součást obecných požadavků na výstavbu (§ 2 odst. 2 písm. e) stavebního zákona). Dodržení  technických požadavků na stavby při projektové činnosti, povolování, užívání i odstraňování staveb  je povinností fyzických i právnických osob a orgánů veřejné správy.

Základní požadavky na stavby formulované v souladu se Směrnicí Rady č. 89/106/EHS o stavebních výrobcích jsou: mechanická odolnost a stabilita, požární bezpečnost, ochrana zdraví, zdravých životních podmínek a životního prostředí, ochrna proti hluku, bezpečnost při užívání, úspora energie a ochrana tepla.   Citovaná vyhláška se věnuje zajištění požární bezpečnosti staveb.

Požadavky na požární bezpečnost staveb, stejně jako další technické požadavky na stavby však nelze vměstnat do obecně závazných právních předpisů (zákony, vyhlášky ministerstev, nařízení vlády). Musí se opírat také o české technické normy, které sice nejsou závazné, avšak bez jejich používání se příprava, realizace ani užívání staveb nemůže obejít, resp. nelze dodržení základních požadavků na stavby zabezpečit. Při  tvorbě technických právních předpisů a pro jejich aplikaci bylo důležité vyřešit vzájemný vztah mezi  nimi a českými technickými normami, které nejsou závazné a jejichž dodržování je dobrovolné. Bylo třeba  odpovědět na otázku jak zajistit, pokud je to nezbytné, aby české technické normy (jejich jednotlivé články) byly povinně dodrženy a pak zabezpečit přístup k nim, popřípadě vyjádřit, že dodržení technické normy, jednotlivé metody, limitu, postupu v ní stanoveném,  je dodržením technického právního předpisu.

Vyhláška č. 23/2008 Sb., která byla vydána na základě zmocnění v zákoně o požární ochraně, řeší vztah k českým technickým normám formou odkazu na normy uvedené v jejích přílohách, přičemž stanoví, že postup podle některých z nich je povinný.

Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl  se obrátil na Ústavní soud s návrhem na zrušení této vyhlášky, alternativně na zrušení některých jejích ustanovení,  neboť dospěl k názoru, že vyhláška  je v rozporu jak s  čl. 1 a 2 Ústavy a čl. 1,2 a 4 Listiny, tak se zákonem o Sbírce zákonů. Jakékoliv ustanovení  právního předpisu, které má normativní charakter,  totiž musí být dostupné veřejně a bezplatně. Jestliže stát v právním předpisu odkazuje na technickou normu, je potom jeho povinností  zajistit veřejnou a bezplatnou dostupnost takové normy. V opačném případě nejde podle veřejného ochránce práv o stanovení právní povinnosti ústavně konformním způsobem.  Veřejný ochránce práv shledal ještě další rozpory s jinými ústavními principy a jak je patrné z nálezu, svůj návrh obsáhle zdůvodnil. K návrhu na zrušení vyhlášky, alternativně na zrušení některých jejích ustanovení, se vyjádřilo také Ministerstvo vnitra.

Účelem tohoto textu není rozbor  jednotlivých názorů, či komentář k nim,  ale podání stručné  informace, resp. upozornění na nález Ústavního soudu, který zaujal stanovisko k užívání českých technických  norem při tvorbě právních předpisů i  jejich aplikaci. To se dotýká také  stavebního práva, jehož technické předpisy rovněž na české technické normy odkazují a jsou jimi doplněny.

Ústavní soud  v nálezu publikovaném pod č. 241/2009 Sb., zamítl jak návrh veřejného ochránce práv na zrušení celé vyhlášky č. 23/2008 Sb.,o technických podmínkách požární ochrany, tak jeho návrh na zrušení ustanovení § 2 odst. 1 písm. e), § 2 odst. 2 písm. b), § 3 až 9, § 10 odst. 1, 2 a 6,  11 odst. 1 a 2, § 12 až 14, § 15 odst. 1 a 5, § 16, § 17 odst. 1, 7 a 9, § 18 odst. 1, 2, 4, 5 a 6, § 19 odst. 1, 2, 3 a 9, § 21 odst. 1 a 4, § 22 odst. 1 a 4, § 23 odst. 1, § 24 odst. 1, 2 a 4, § 25 odst. 1 a 4, § 26 odst. 2, § 28 odst. 2, § 30 odst. 2, 3, 4 a 10, § 31 a příloh č. 1, 4, 5, 7, 8 a 9.

Dále jsou citována vybraná ustanovení z odůvodnění nálezu, který  je vodítkem pro to jak využít nezávazných  českých technických norem při tvorbě  právních předpisů, a přitom nepřekročit  rámec Ústavy či Listiny základních práv a svobod.

– o  0  o –

„47. Veřejný ochránce práv ve svém návrhu v první řadě navrhuje zrušení vyhlášky č. 23/2008 Sb. jako celku, a to z toho důvodu, že napadená vyhláška v řadě svých ustanovení odkazuje na české technické normy, které však nejsou dostupné veřejně a bezplatně, čímž dochází k porušení čl. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny.

48. K charakteru českých technických norem je možno uvést následující: české technické normy jsou zvláštním druhem norem, ve kterých jsou upraveny velice specifické požadavky – obsahují technický popis parametrů výrobků, konstrukcí, materiálů i složitějších celků z těchto částí tvořených. Technické normy obsahují informace o obecně uznávaných technických řešeních, základní zákonné požadavky bezpečnosti konstrukční, materiálové, protipožární, hygienické či ochrany zdraví a životního prostřední. Technické normy pokrývají téměř všechny oblasti lidské činnosti.

49. Zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 4 definuje české technické normy takto:

»(1) Česká technická norma je dokument schválený pověřenou právnickou osobou (§ 5) pro opakované nebo stálé použití vytvořený podle tohoto zákona a označený písmenným označením ČSN, jehož vydání bylo oznámeno ve Věstníku Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví (dále jen „Věstník Úřadu“). Česká technická norma není obecně závazná.

(2) Název česká technická norma a písmenné označení ČSN nesmějí být použity k označení jiných dokumentů.

(3) Česká technická norma poskytuje pro obecné a opakované používání pravidla, směrnice nebo charakteristiky činností nebo jejich výsledků zaměřené na dosažení optimálního stupně uspořádání ve vymezených souvislostech. «.

50. Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů

51. Z výše citované pozitivní právní úpravy vyplývá, že české technické normy nejsou obecně závazné. Technické normy jsou považovány za kvalifikovaná doporučení (nikoliv příkazy) a jejich používání je nezávazné, jen dobrovolné.

52. Existuje však celá řada případů, kdy je dodržení požadavků konkrétních českých technických norem vyžadováno zákonem nebo vyhláškou. Povinnost postupovat při určité činnosti v souladu s českými technickými normami může vzniknout především na základě ustanovení právního předpisu, které stanoví, že ve vztazích upravených tímto právním předpisem je nutno dodržovat české technické normy. V těchto případech již lze o určité závaznosti těchto norem hovořit. Technické normy tedy nejsou obecně závazné, v určitých případech se však stanou obecně závaznými, pokud na ně konkrétní právní předpis výslovně odkáže.

53. Odkazy na technickou normu v právních předpisech mohou mít z hlediska jejich síly formu odkazu výlučného (povinného) nebo (indikativního). Výlučný odkaz určuje shodu s technickou normou, na kterou se odkazuje, jako jediný způsob splnění příslušného ustanovení daného právního předpisu. Technická norma tak doplňuje nekompletní právní požadavek, a stává se tak vlastně součástí právního předpisu. Tím vzniká povinnost řídit se ustanoveními příslušné normy pro ty subjekty, kterých se daný právní předpis týká. I když ani v tomto případě většinou nejde o obecnou závaznost, je možno říci, že ve vztahu k plnění požadavků příslušného předpisu se odkazovaná norma nebo její část stává závaznou. V případě indikativního odkazu je shoda s normou jedním z možných způsobů splnění požadavků právního předpisu. Obecný požadavek právního předpisu však může být splněn jiným způsobem. Forma indikativního odkazu je uplatněna v ustanovení § 4a zákona č. 22/1997 Sb., pokud jde o harmonizované nebo určené normy.

54. Technické normy doplňují nekompletní právní požadavek. Odkazy na technické normy mají za cíl konkretizovat požadavky obsažené v právních normách a chránit tak veřejný zájem a bezpečnost. Účelem splnění detailních právních nároků je především jakost výrobků, ochrana zdraví a života lidí, bezpečnost práce a technických zařízení, požární ochrana, tvorba a ochrana životního prostředí, ochrana majetku a dalších zájmy. Tyto požadavky často vyplývají z mezinárodních dohod, kterými je Česká republika vázána. V poslední době přicházejí zejména z oblasti Evropské unie.

55. V souladu s praxí v Evropské unii se zavádí pojem harmonizované normy. Harmonizovanou českou technickou normou je taková norma, která ve vztahu ke konkrétnímu technickému předpisu obsahujícímu obecné vymezení technických specifikací obsahuje úpravu, jejíž splnění se bude považovat za splnění požadavků technického předpisu.

56. Dodržování technických  norem je v řadě případů rozhodující podmínkou pro uplatnění na trhu. Na otázku proč se normy používají, i když nejsou právně závazné, by se dalo odpovědět tím, že jejich používání je výhodné, protože usnadňuje výrobu a výměnu zboží, dorozumívání se mezi výrobci a odběrateli, vytvářejí důvěru mezi  výrobcem a spotřebitelem, přispívají ke snižování výrobních nákladů, odstraňují překážky na trhu. To jsou také hlavní důvody ke vzniku technických norem na mezinárodní úrovni.

57. Navrhovatel ve svém návrhu namítá, že tím, že vyhláška č. 23/2008 Sb. odkazuje na české technické normy, není splněn z Ústavy a Listiny vyplývající požadavek, že povinnosti mohou být ukládány pouze zákonem a na základě zákona, způsobem, který stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a dále čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny). S uvedenou námitkou nelze souhlasit. Napadená vyhláška č. 23/2008 Sb. byla vydána na základě zmocnění obsaženého v ustanovení § 24 odst. 3 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů, ve kterém se uvádí: „Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem technické podmínky požární ochrany pro navrhování, výstavbu nebo užívání staveb, a to za účelem omezení rozvoje a šíření ohně a kouře ve stavbě, omezení šíření požáru na sousední stavby, evakuace osob a zvířat v případě ohrožení stavby požárem nebo při požáru a umožnění účinného a bezpečného zásahu jednotek požární ochrany. Pro podrobnější vymezení těchto podmínek lze využít hodnot a postupů stanovených českou technickou normou nebo jiným technickým dokumentem upravujícím podmínky požární ochrany staveb.“.

58. Z výše citovaného textu zákona vyplývá, že tento zákon obsahuje nejen zmocnění k vydání předmětné vyhlášky, ale rovněž zakotvuje možnost využití hodnot a postupů obsažených v českých technických normách. V příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb. je pak uveden výčet norem požární bezpečnosti staveb. Ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny, popř. dále čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny tedy porušena nebyla.

59. Napadená vyhláška č. 23/2008 Sb. ve své příloze č. 1 obsahuje taxativní výčet norem požární bezpečnosti. Vzhledem k obsáhlosti norem požární bezpečnosti uvedených v příloze č. 1 vyhlášky č. 23/2008 Sb. nebylo účelné, aby tyto normy v plném znění byly součástí přílohy, která by následně v tomto rozsahu byla přílohou vyhlášky č. 23/2008 Sb. a v tomto znění následně uveřejněna ve Sbírce zákonů.

60. Existence technických norem a odkaz na ně v právních předpisech jsou nezbytné pro to, aby právní předpisy České republiky nebyly neúčelně zatěžovány množstvím detailních právních požadavků. Právní předpis nemůže jít do podrobností (způsobů výpočtů různých hodnot apod.) uvedených na mnoha stránkách norem. Právní předpis stanoví pouze základní podmínky s tím, že na příslušné české technické normy odkazuje, čímž informuje osoby způsobilé k navrhování staveb a řešení technických podmínek požární ochrany staveb (autorizovaný inženýr a autorizovaný technik), kde naleznou podrobné řešení dané problematiky.

63. K námitkám navrhovatele ohledně absence veřejného a bezplatného přístupu k českým technickým normám lze uvést následující: do technických norem je možno v pracovních dnech nahlédnout na hasičských záchranných sborech krajů (krajských ředitelstvích, územních odborech) či za poplatek v technických knihovnách krajských měst.

64. České technické normy je rovněž možno si zakoupit u Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví, kam se mohou občané obrátit i s žádostí o poskytnutí základní informace. České technické normy je možno dále zakoupit v kontaktních místech Hospodářské komory po celé republice. Od roku 2009 byla tištěná podoba technických norem o polovinu zlevněna. Průměrná cena českých technických norem je (a byla i před jejich zlevněním) nižší, než je průměr v Evropské unii.

65. Přístup ke všem platným technickým normám v elektronické podobě je dále možný prostřednictvím internetu, kde je možné si tyto normy za poplatek stáhnout (pro jednoho uživatele má služba stát 1 000 Kč na 12 měsíců, za zvýšenou cenu možnost i vytisknout).

66. Je ovšem třeba také podotknout, že technické normy nejsou primárně určeny pro řadového spotřebitele, i když jedním z úkolů technických norem je jeho ochrana, nýbrž především pro odborníky profesionály. Technickými normami z oblasti požární bezpečnosti jsou vybaveni především autorizovaní technici a inženýři, posuzující technické podmínky požární ochrany (kteří je používají při své práci), což představuje další možnost přístupu a nahlédnutí do nich. Problematiku navrhování staveb mohou řešit pouze k tomu způsobilé osoby, jak vyplývá z ustanovení § 158 zákona č. 183/2006 Sb. , o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Tyto osoby musí ke své činnosti získat autorizaci podle zákona č. 360/1992 Sb. , o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů. Navrhování staveb (projektování) mohou vykonávat jako podnikatelské subjekty, z čehož vyplývá, že pro vykonávání této činnosti musí vynaložit určité náklady související s touto činností. Mezi tyto náklady lze řadit i pořízení technických norem.“.

–  o  0  o  –

            Předpisy stavebního práva se s problémem využívání nezávazných českých technických norem  musely vyrovnat již v roce 1998, při zpracování vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu. K tomu posloužil   pojem „normová hodnota“.   Normovou hodnotou se rozumí konkrétní  technický požadavek obsažený v příslušné české technické normě, jehož dodržení  považuje  konkrétní ustanovení vyhlášky za splnění v něm stanoveného požadavku  (§ 3 písm. l) vyhlášky č. 137/1997 Sb., ve znění vyhlášky č. 502/2006 Sb.).  Nebrání se tomu, aby při projektování či provádění stavby bylo přijato jiné řešení, pokud se prokáže, že    požadavky na stavby stanovené právním předpisem jsou splněny. Obdobně je pojem „normová hodnota“ použit i ve vyhlášce o technických požadavcích na stavby, která vyhlášku č. 137/1997 Sb. nahradí.  (V době přípravy tohoto příspěvku byla vyhláška podepsána  ministrem pro místní rozvoj.)

V průběhu   projednání vládního návrhu stavebního zákona v Poslanecké sněmovně  PČR byl přijat pozměňovací návrh, který měl za cíl       řešit     přístup k českým technickým normám, jejichž použití by bylo podle tohoto zákona nebo jeho  prováděcích právních předpisů,  povinné.           Podle § 196 odst. 2 stavebního zákona musí být  taková  technická norma bezplatně veřejně přístupná.  Stavební zákon  neobsahuje ustanovení, které by stanovilo povinnost použít některou z českých technických norem a   vyhláška č. 137/1998 Sb. pracuje s pojmem  normová hodnota. Text  ČSN 73 6110 Projektování místních komunikací, jejíž dodržení je vyžadováno v § 20 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, je k dispozici na webových stránkách Ministerstva pro místní rozvoj.

Veřejný ochránce práv   u Ústavního soudu sice neuspěl, avšak to, že návrh se zajímavými argumenty, týkající  se vazby  a použití právních předpisů a nezávazných českých technických norem, byl v této věci podán a že se s ním Ústavní soud zabýval a přijal rozhodnutí, lze jen uvítat.

Zdeňka Vobrátilová

16. 8. 2009

Print Friendly, PDF & Email